分宜县餐饮服务领域行政执法现状分析及监督对策
餐饮业的经营活动涉及到千家万户的食品安全，对餐饮服务领域行政执法的法律监督，能充分发挥检察机关在助推“健康中国”战略方面的法律监督职能作用，确保百姓“舌尖上的安全”。为保障公众饮食健康，维护城市市容和环境卫生整洁干净，推进精神和物质文明建设，自2018年8月底以来，本人采取自行调查和邀请相关执法单位执法人员联合调查等方式，对分宜县辖区内200家餐饮店（含蛋糕店）进行调查、摸排,发现相关行政部门对餐馆领域的监管活动存在不严格履职的情形，为此，笔者认为，有必要对分宜县餐馆领域行政执法活动的现状进行分析，并就强化执法活动法律监督工作进行探讨。
一、餐馆服务领域行政执法存在的问题
1.无证无照经营现象严重。所抽查的200家餐馆中,无营业执照的44家,占抽查总数的22%;无食品经营许可证的106家,占抽查总数的53%,如天工大道466号电厂营养汤店、钤山东路早点到早餐店、钤阳公园内健康食府等。
2.无健康合格证上岗情况普遍。店内从业人员没有办理健康证的135家，占抽查总数的67.5%,如钤阳西路湖南钱粮湖谷鸭、天工南大道鸭霸王3号、安仁路钤景饭店等。
3.未配备必要的生产经营设备或设施。店内无防尘、防蝇、防鼠、防虫及处理废水、存放垃圾和废弃物的设备或者设施的59家，占抽查总数的29.5%,如府前南路府前餐馆、钤阳西路老表汤店、钤山路彭氏餐馆等；无消毒保洁设施或未按规定使用的54家，占抽查总数的27%,如钤山路幸福餐馆、安仁路天工中路羊肉店、塘下路武氏麻辣鸭店等。
4.生产经营场所环境不符合卫生标准。店内外环境卫生脏、乱、差或与其他污染源没有保持距离的48家，占抽查总数的24%,如府前南路志勇汤粉店、钤山东路30号老王烧烤、钤阳西路孔氏面点馆等。还有些餐饮店门前废水横流，餐厨废弃物随意处置，如钤阳东路盘金市场有些临街餐饮店门前下水道口剩菜剩饭渣水直接倒在下水道口，府前南路府前农贸市场前有些餐馆摆放在人行道的餐桌下废纸废筷乱丢、政法巷与钤山西路交叉口东侧临街摊棚餐饮店污水随意倾倒。
5.餐饮店油烟直排、露天烧烤污染城内环境。如钤阳东路盘金市场临街餐饮店、天工大道广府御景小区东侧餐饮店，政法巷与钤山西路交叉口东侧摊店等；特别是天工大道广府御景临街的正新吃货店的油烟排放口异味较重，钤山东路盘金市场北侧有些餐饮店烧散煤的排气口无过滤措施直接排放于下水道，引起下水道异味加重等。
6.餐饮店占道经营、违章搭建屡见。如站前路与钤阳西路交叉口金马玉楼酒店北面搭棚、泉塘路与昌山南路交叉口居民区东侧猴狸烧烤摊、钤山东路的实惠餐馆等.造成城内规划混乱、随意搭棚、撑伞，影响行人行走。
二、产生问题的原因分析
1.餐饮服务经营者办证照经营意识薄弱。我国《食品安全法》第三十五条规定：“国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。”《食品经营许可管理办法》第二条: “在中华人民共和国境内，从事食品销售和餐饮服务活动，应当依法取得食品经营许可。”国家虽然对办营业执照、食品经营许可证取消了收费项目，但大多数餐饮业主却认为只要打开店门开业经营就行，被执法人员发现就采取慢、拖、延，不会主动去办证照，造成无证无照经营现象多。
2.餐饮服务经营者对雇用人员健康管理持放任态度。我国《食品安全法》第四十五条规定：“食品生产经营者应当建立并执行从业人员健康管理制度。从事接触直接入口食品工作的食品生产经营人员应当每年进行健康检查，取得健康证明后方可上岗工作。”虽然财政部、国家发展改革委《关于清理规范一批行政事业性收费有关政策的通知》[财税〔2017〕20号]规定，预防性体检费（健康证）已属于规定取消的涉及个人等事项的行政事业性收费，可因县财政紧张，分宜县却一直在收取预防性体检费。餐饮店主为减少体检费用（约每年90元/人），认为反正吃不死人，也不会立即出现食品安全问题，“省一个钱是一个钱”的思想，不愿出资组织所雇人员去体检。
3.餐饮服务经营者为节省成本减少卫生设施添置和使用。我国《食品安全法》第三十三条规定：“食品生产经营应当符合食品安全标准，并符合下列要求：㈠具有与生产经营的食品品种、数量相适应的食品原料处理和食品加工、包装、贮存等场所，保持该场所环境整洁，并与有毒、有害场所以及其他污染源保持规定的距离；㈡具有与生产经营的食品品种、数量相适应的生产经营设备或者设施，有相应的消毒、更衣、盥洗、采光、照明、通风、防腐、防尘、防蝇、防鼠、防虫、洗涤以及处理废水、存放垃圾和废弃物的设备或者设施。”餐饮业主对食品卫生设施添置存在可有可无的思想，有些早餐店的油条、面食等往往就用塑料盛器装着直接放在桌子上，没有防尘、防蝇、防鼠、防虫等设施，还有些店虽然添置了消毒柜，但为省电费，经常不开，消毒柜成了摆设，容易造成食品污染。
4.餐饮服务经营者对城市环境保护意识弱化。《中华人民共和国大气污染防治法》第八十一条：“排放油烟的餐饮服务业经营者应当安装油烟净化设施并保持正常使用，或者采取其他油烟净化措施，使油烟达标排放，并防止对附近居民的正常生活环境造成污染。禁止在居民住宅楼、未配套设立专用烟道的商住综合楼以及商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内新建、改建、扩建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目。任何单位和个人不得在当地人民政府禁止的区域内露天烧烤食品或者为露天烧烤食品提供场地。”《江西省环境污染防治条例》第四十一条：“市、县(区)城区饮食服务业经营者应当遵守下列规定：(一)使用燃油、燃气、电、固硫型煤或者其他清洁能源，禁止原煤散烧;(二)安装油烟净化装置，并保证使用期间正常运行，其排气筒出口朝向应当避开易受影响的建筑物;禁止未经净化处理的油烟排放;(三)不得在露天燃用煤炭、木柴加工食品。禁止在城市建成区无公共烟道或者未配建专用排烟道的综合楼、住宅楼内新建、扩建餐饮项目。”餐饮店每天都要产生大量的餐厨废弃物，为图方便，有些店主随手乱倒废水、洗衣碗水、剩菜渣等，容易堵塞下水道。有些店烧用散煤、露天烧烤等，产生大量的煤尘、煤气，特别是选址在居住区下面的餐饮店，因店主为节省开支，所安装的油烟设施不符合标准，也不定期清洗，严重影响楼上居民居住环境，使举报、上访信件增多。
5.餐馆店非法扩大经营范围影响市容市貌。《城市市容和环境卫生管理条例》第十四条规定，任何单位和个人都不得在街道两侧和公共场地堆放物料，搭建建筑物、构筑物或者其他设施。《大气污染防治法》第八十一条：“排放油烟的餐饮服务业经营者应当安装油烟净化设施并保持正常使用，或者采取其他油烟净化措施，使油烟达标排放，并防止对附近居民的正常生活环境造成污染。禁止在居民住宅楼、未配套设立专用烟道的商住综合楼以及商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内新建、改建、扩建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目。任何单位和个人不得在当地人民政府禁止的区域内露天烧烤食品或者为露天烧烤食品提供场地。”餐饮店随着生意的兴隆，客源增多，非法或将桌凳等摆在人行道上、或搭建简易棚等，造成城内交通堵塞、破坏城内市容规划。
6.相关职能部门监管意识不强。《中华人民共和国食品安全法》第八条第二款：“县级以上人民政府食品药品监督管理部门和其他有关部门应当加强沟通、密切配合，按照各自职责分工，依法行使职权，承担责任。”《城市管理执法办法》第四条第三款：“城市、县人民政府城市管理执法主管部门负责本行政区域内的城市管理执法工作。”《中华人民共和国大气污染防治法》第五条:“县级以上人民政府环境保护主管部门对大气污染防治实施统一监督管理。”对餐饮业的执法监管，市场监管、城市管理、环境保护部门相关职能部门抱着“自觉为主，不告不查”的态度，很少主动去巡查。同时，餐饮服务领域执法单位之间的沟通衔接机制也不健全。市场监管部门、城管部门、环保部门对日常监管中发现的属于其他执法部门管辖和协助的问题沟通不够，在行政执法线索移送、接收、处理反馈等制度不完善,如钤阳东路盘金市场临街餐饮店无证无照较多，同时还存在违章搭棚、油烟直排、露天烧烤等其他问题，却仍然继续在违法经营。
7.依法执法、跟踪监管、严格处罚不到位《无证无照经营查处办法》第十三条：“ 从事无照经营的，由工商行政管理部门依照相关法律、行政法规的规定予以处罚。法律、行政法规对无照经营的处罚没有明确规定的，由工商行政管理部门责令停止违法行为，没收违法所得，并处1万元以下的罚款。”《城市管理执法办法》第十二条：“城市管理执法主管部门集中行使原由其他部门行使的行政处罚权的，应当与其他部门明确职责权限和工作机制。”《江西省大气污染防治条例》第五条第(七)项：“环境保护主管部门负责服装干洗和机动车维修行业排放异味、废气的监督管理，城市管理部门负责城市建成区内露天焚烧落叶、树枝、枯草，露天烧烤食品，焚烧沥青、油毡、橡胶、塑料、皮革、垃圾以及其他产生有毒有害烟尘和恶臭气体的物质的监督管理；饮食服务经营活动排放油烟的监督管理由环境保护主管部门或者县级以上人民政府确定的监督管理部门在各自职责范围内实施。”。餐饮服务领域的行政执法部门对餐饮服务经营者的日常动态监管松懈，没有严格履职，对部分餐饮店的违法经营行为在下达了整改通知书后，不及时检查落实整改情况，也没有采取进一步措施进行处理。如钤山东路临街餐饮店无证无照经营现象严重，府前南路府前农贸市场临街餐饮店的餐厨废弃物随意处置、餐具消毒设施不全等现象严重。
三、对策和建议
1.加大餐饮服务领域依法经营的法律宣传力度。各相关职能部门要严格落实“谁执法谁普法”的意识，采取形式多样的法制宣传方式，让依法经营意识深入餐饮服务经营者的心中。市场监管部门要开展本行政区域内食品安全知识宣传和学习培训活动，定期组织餐饮服务提供者对食品安全、食品经营方面法律法规和规章制度的学习，提高餐饮服务提供者依法依规经营的法律意识；城市管理部门要开展城市管理法律法规规章的宣传普及工作，增强餐饮服务提供者依法依规经营的守法意识，共同维护城市管理秩序意识；环境保护部门要开展城市环境保护法规规章的宣传普及工作，增强餐饮服务提供者依法依规经营的守法意识，共同维护城市环境。
2.加强对无证无照经营、无健康证上岗的行政处罚力度。相关行政执法部门要严格履行法定监管职责，对分宜餐饮服务经营领域进行全面排查，重点排查无证无照经营、无健康证从业、生产经营场所卫生环境和生产经营设备或设施不符合食品安全标准的生产经营行为；重点排查违法占道、违规搭建、城内露天烧烤等行为；重点排查油烟直排、露天烧烤、噪音、废热污染等行为，并依法予以处理。针对分宜县从事餐馆服务人员无健康证上岗较多的问题，为落实国家的有关要求，为个人和企业提供优质的健康服务，积极营造良好的工作环境，建议此预防性体检工作（健康证）由县卫计局落实，费用由财政予以保障。
3.加大对餐饮服务领域的日常监管力度。相关执法部门要增强执法人员严格执法意识，积极组织执法人员认真学法、知法、懂法、用法，要求在学习本业务的法律法规和规章制度的同时，也要学好《行政强抽法》、《行政处罚法》等法律法规，努力提升执法业务水平。同时，要抓好行政处罚决定的落实和内部监督机制，做到切实履行法定职责，维护社会公共利益。
4.健全执法单位之间沟通衔接机制。市场监管部门是餐饮服务领域食品安全的主管部门，要强化与城管、环保、城建等执法单位的联系和配合，定期召开联席会，完善行政执法线索移送、接收、处理反馈等信息共享制度，做到食品安全全程监管无“死角”，形成工作合力，确保百姓“舌尖上的安全”。城市管理部门要推动建立城市管理协调机制，协调有关部门做好城市管理执法工作”， 强化与市场监管、环保等执法单位的联系和配合，建立城市管理执法事项网格化管理，整合城市管理相关电话服务平台，完善餐饮服务经营领域行政执法线索移送、接收、处理反馈等沟通衔接机制，形成配合协作工作机制。环境保护部门要在餐饮服务经营领域环境保护的监管过程中，对发现行政管理相对人的违法行为属于市城市管理执法局职责范围内的及时移送处理，并配合做好违法情形认定，做到切实履行法定职责，形成工作合力，为百姓创造清洁、优美的城市工作和生活环境。
5.积极开展公益诉讼立案监督工作。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定：“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”由此，检察机关要牢固树立以人民为中心、以办案为中心、双赢多赢共赢的监督理念，依法履行法律赋予的公益诉讼权，对发现食品服务经营执法领域行政机关不依法履职、不作为的，应依法启动公益诉讼立案监督，在调查和收集到法定证据后，向不依法履职的行政执法部门发出公益诉讼诉前检察建议，督促其依法履职，对仍不履职的，要依法向人民法院提起行政公益诉讼。为提高检察建议的刚性，可将检察建议抄报于当地党委、人大、县政府及分管县领导，共同推动解决人民群众关心的食品安全突出问题，切实保障千家万户“舌尖上的安全”。
