完善检察机关执法办案内部监督制约机制的思考 

艾莹云* 

【内容摘要】近年来，检察机关高度重视执法办案内部监督工作，不断完善监督机制，加大监督力度，改进监督措施，监督效果日趋明显。但与新形势、新任务要求还有差距，执 法办案内部监督尚存在存在监督乏力、多头监督等诸多不足。要走出执法办案监督的困境，提高监督的实效和公信度，应以强化对执法办案部门的内部监督为核心， 以规范执法为重点，依托检务督查机制，设立专门的执法办案督察机构，强化业务部门间的正、反向监督，探索案审监督机制，对执法办案的重点部门和重点案件实 行同步监督、全程监督，确保严格规范执法。 

【关键词】执法办案  内部监督  反向监督   

  

修 改后《刑事诉讼法》强化了检察机关的法律监督职能，完善了对侦查、审判、监管、执行等司法活动的制约和监督制度。这对检察机关的执法办案工作提出了更高要 求。面对新形势与新要求，检察机关在全面履行法律监督权能的同时，如何强化执法办案内部监督工作、提升执法公信力、确保检察权不会滥用、促进检察工作健康 科学发展就成为一个值得深思的问题。本文以修改后《刑事诉讼法》为视野，并在“坚持强化法律监督与强化自身监督并重”的语境下，对该问题进行探讨，以期为 完善检察机关执法办案内部监督工作机制、改进监督措施提供参考。 

一、时代要求：加强检察机关执法办案内部监督的必然 

(一)权力制衡的现实需要 

“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，防止滥用权力的方法，就是以权力制约权力”。[1]孟德斯鸠这段经典论述，清晰地阐明掌权者都有可能产生滥用权力的冲动，必须对其加强监督制约。检察权也不例外，其在履行法律监督、防止和纠正执法不严不公的同时，也同样需要靠有效的监督来保证自身严格公正执法，保证法律监督权不被滥用。 

执法办案活动作为行使检察权最核心部分，强化对其内部监督，是对检察权监督制约的形式之一，可以有效确保权力运行不越界、不违规，消除权力滥用的土壤和温床，防止出现“权力腐蚀人，绝对权力绝对腐蚀人”的现象，减少违法违纪发生。 

 (二)提高执法公信力的迫切要求 

司法公信力是司法的生命，是司法的灵魂，是司法的根本。英国哲学家培根在《论司法》中说："一次不公正的审判比多次不平的举动为祸尤烈，因为这些不平的举动不过是弄脏了水流,而不公的审判则是把水源破坏了。”检察机关作为国家重要的司法机关，承担对国家司法活动的合法性监督的职责，肩负着确保司法公平、公正的重大使命，是推进民主法治建设、维护社会安定有序的重要力量。作为监督者，如果连自身的执法活动都缺乏公信力，那么检察权的功能就将受到社会的指责。 

毋庸讳言，当前的检察工作中，执法不作为、乱作为、慢作为等问题不同程度地存在，执法不公现象时有发生，这些都会破坏检察机关的执法公信力。[2]面 对新形势和人民群众的新要求，检察机关迫切需要建立健全一整套行之有效的执法办案内部监督制约机制，用制度管人、依规范执法，确保检察人员在履行执法办案 职责时有法可依、有章可循，减少执法随意性，防止执法偏差，以提升检察机关执法公信度和执法认同感，在人民群众中树立良好的检察形象。 

（三）文明规范执法的必要保障 

修改后刑诉法将“尊重和保障人权”写入总则，明确规定“不得强迫自证其罪”，进一步完善了非法证据排除制度，在刑事诉讼的各个环节全面贯彻体现了人权保障的要求，[3]加大了执法办案的难度，也对执法规范化、透明化提出了更高的要求。 

在 确保修改后刑诉法得到全面贯彻执行的语境下，加强对检察机关内部执法办案的监督制约，可以促使在刑事司法领域更能有效地尊重和保障人权：一是能有效约束执 法办案人员的执法行为，促使其慎用手中权力，在行使各项检察权时更加谨慎小心；二是能有效约束检察人员保持客观中立立场，促使办案人员既重视不利于犯罪嫌 疑人、被告人的证据、事实和法律，又注意有利于犯罪嫌疑人、被告人的证据、事实和法律，确保不偏不倚，全面履行检察官的客观性义务；三是能有效约束检察人 员严守程序规定，做到程序公正合法，能够把可能产生的问题消除在萌芽状态，实现对办案干警思想政治上的关爱、合法利益上的保护。 

二、亟待完善：当前检察机关执法办案内部监督机制存在的问题 

近年来，高检院陆续出台了一系列专门强化执法办案内部监督的制度，如1998年颁布的《关于完善人民检察院侦查工作内部制约机制的若干规定》、2008年颁布的《人民检察院执法办案内部监督暂行规定》。尤其是后者，从监督依据、组织领导、监督内容、监督主体、监督方式等方面对执法办案内部监督作出了明确的规定。可以说，检察机关现有的执法活动内部监督制约制度已经初步形成了一个交叉型、多元化的控制网络,几乎涵盖了检察机关全部职能范围。[4]但是，从具体操作情况和近年来全国检察系统发生的一些违法违纪案件来看，检察机关在执法办案内部监督上还存在诸多不足： 

（一）责任分散导致监督乏力 

2008年1月24日起施行的《人民检察院执法办案内部监督暂行规定》（以下简称《暂行规定》）第3章第10条 规定：“执法办案内部监督工作的责任主体是各级人民检察院的检察长、分管执法办案工作的副检察长、监察部门、执法办案部门负责人及其检察人员”。《暂行规 定》对监督责任主体和职责的相应规定，特别是对各执法办案部门负责人行使监督职权的规定带有明显的分割使用、自主支配等特点，表面上是参与者众，人人都有 责任，但是在实际操作中却难免陷入人人有责等于人人无责的尴尬境地，影响了监督效果。 

（二）多头监督致使监督未能形成合力 

当 前，检察机关执法办案内部监督主要有三种方式：一是各内设机构之间的相互监督；二是由纪检监察部门对检察人员的行为规范进行监督，包括履行职责情况、遵守 法律法规和办案纪律情况、执行廉政规定情况；三是通过部门负责人行使管理、审批权对干警执法执纪情况进行监督。应当说，这三种内部监督方式都有其积极的一 面，可以强化监督的广度和深度，具体而言，第一种方式着眼于具体案件的办理是否正确，主要体现为案件流程中的后一道程序对前一道程序的监督和纠错；第二种 方式是纪检监察部门作为专门的监督机构，其监督具有较大的威慑力和公信力；第三种方式具有即时性、经常性、全局性等特点。 

但 是，在肯定三种监督方式积极面的同时，也应清醒地认识到其存在的不足：一是三种监督方式在实际运行中，往往各自为战，多头监督却又均监督不到位，不能有机 协调统一，影响监督的实际效果。二是三种监督方式都有其内在的缺陷，其中，第一种方式最大的问题在于监督的动力不足，存在“睁只眼闭只眼”的情况，监督的 全面性和力度大打折扣；第二种方式大多是在违法违纪现象发生后方启动，存在明显的滞后性；第三种方式的问题在于监督者与被监督者存在着上下级关系，可能会 因共同利益而使监督力度弱化。 

（三）执法办案内部监督缺乏必要的操作程序 

虽 然高检院的《暂行规定》明确了执法内部监督的对象和内容，也明确了措施和方式，但对具体操作程序，特别是对办案部门如何启动监督程序，启动程序后如何提供 被监督资料，提供资料的期限，对提交监督的案件如何进行审查以及不提供或延误提供应受到何种处罚都没有明确规定，可以说一定程度上存在脱离实际、操作性不 强问题，致使在实际工作中难以操作。 

（四）重结果轻过程、重事后轻事中的问题依然存在 

近 年来，高检院先后出台了《人民检察院刑事赔偿工作规定》、《最高人民检察院刑事赔偿办公室关于建立刑事赔偿备案审查制度的通知》、《最高人民检察院检察人 员执法过错责任追究条例》等文件，这些规定一个共同的特点就是更多地注重对结果的监督，侧重于事后监督，不同程度地忽视对过程的监督，只要求结果的“正确 性”，而对办案过程中的偏差、遗漏甚至错误却缺少有效的监管手段和力度，对案件质量的事前预测、事中矫正等救济功能发挥得不够。[5]只有在案件的错误已很严重，无法改变的时候问题才会暴露出来。在这种情况下，即使有惩戒和责任追究，但案件错误的事实再也无法更改，不能有效预防不规范执法行为的发生，难以达到全面保证案件质量的目的。 

三、路径选择：完善检察机关执法办案内部监督制约机制的思考 

（一）统一权限，设立专门的执法办案督察机构 

1、人员组成。设置专门性业务督察机构不仅有利于增强监督的权威性, 同时还可有效提升执法活动内部监督制约制度整体的有效性。但设立专门性的业务督察机构是否就必须另起炉灶，新设一个部门，增加一套人马呢？在当前司法资源紧张、案多人少矛盾突出的情况下，笔者认为并无此必要。比较经济的做法是依托检务督察委员会，在委员会下设执法办案监督组，从监察、案管办及各业务部门选任业务骨干组成，监督小组由督察长直接领导，向院党组负责。 

2、 工作职责。执法办案监督组的职责应包括：对本院执法办案部门和下级人民检察院执法办案内部监督工作进行督促、检查和指导；对辖区检察人员履行执法办案职责 情况进行监督；受理、核查、处理在执法办案内部监督中发现的执法过错和违纪违法线索；向院党组和上级人民检察院督察机构报告执法办案内部监督工作情况，对 执法办案活动中存在的问题提出建议，并督促落实；完成领导交办的其他执法办案内部监督任务。 

3、 工作职权。应授予执法办案监督组以下几项职权：一是查阅案件卷宗权。对监督案件所需要的全部案件材料可进行查阅、摘抄、复制，案件承办部门和承办人应该提 供全部案卷材料。二是了解调查权。可找相关办案人员或者案件当事人、知情人调查了解情况。三是利用案管平台，查阅案件办理流程。应授予监督组案件管理系统 查阅权限，适时了解、抽查、查看案件的办理进展情况，对发现的问题可适时采取措施，启动监督程序。 

（二）构建反向监督机制, 完善内部横向监督 

当前，检察机关内部机构之间的制约主要体现在侦查权、批捕权、公诉权、诉讼监督权之间在办案流程上的线性监督模式, 体现为平等主体之间的内部横向监督。以一个职务犯罪案件的查处为例，一条群众的举报线索, 从流程上来说，先后要由控申部门受理举报、侦查部门初查、侦查、侦查监督部门批准逮捕、公诉部门审查起诉、直至对刑罚执行活动的监督等。这些程序前后紧密相连, 每一个后置程序都存在对前一程序的监督, 这种按照案件流程设置的横向监督机制授予了把守后道关口的部门对前一部门行使职权正确与否的监督和制约, 是一种正向流动的监督模式。在这种模式下, 侦查监督部门负有监督职务犯罪侦查部门的职权, 公诉部门负有监督侦查监督部门的职责。 

尽管这种正向的流程监督模式，在实际工作中发挥了重要的监督作用和纠错功能，但其弊端也非常明显。由于刑事诉讼流程的不可回流性, 实质上形成了“各管一段”的格局，案件一旦进入下一程序就脱离了前置程序的监管。因此, 前一个环节对后一个环节往往出现监督乏力的情况。这种反向监督上的乏力,给案件的公正处理造成监督的缺位, 后置程序少了一种监督模式就增加了出现错误的风险。因此, 在现有的横向监督体制下, 在正向监督相对已经完善的基础上, 有必要建立反向监督机制。以职务犯罪侦查部门、侦查监督部门、审查起诉部门三大业务部门为例, 一个职务犯罪案件, 如果最终到了审查起诉部门, 审查起诉部门决定诉与不诉或者改变起诉的理由应当在文书报批主管领导审批前, 告知侦查部门和侦查监督部门, 如果侦查部门或侦监部门对案件有异议, 可以书面要求公诉部门说明理由，公诉部门应在七日内答复。侦查部门、侦查监督部门没有接到公诉部门书面答复或者接到公诉部门书面答复后，认为公诉部门的理由不成立，可以在七日内提交执法办案监督组进行监督。 

总之，在检察机关内部设立案件回流机制, 增加一道反向监督程序, 无疑会进一步完善检察机关内部横向监督机制, 为案件错误及时被发现又加了一道安全阀。 

（三）构建案审工作机制，提高案件监督实效 

 所谓案审，是指执法办案监督组根据业务部门的申请或针对部分重点监督案件，组织相关部门及监察、案管、其他业务部门人员对案件进行审查并提出处理意见。案审小组实质上相当于是一个听证机构,具有仲裁功能，其在充分听取执法办案过程中产生异议的双方或多方阐述的理由或意见后，按照“少数服从多数”的原则进行表决，形成仲裁意见。笔者初步的构想为： 

1、案审启动程序。案审启动程序有两种：一为提交启动。启动的主体为各执法办案部门，各业务部门在执法办案过程中，对其他相关部门的处理意见有异议，经提出后未收到回复或未被采纳的，可向执法办案监督组申请对案件处理情况进行审查。比如，侦 查部门、侦查监督部门发现公诉部门应提起抗诉而未提起抗诉的，可以书面要求公诉部门说明不抗诉的理由，侦查部门、侦查监督部门没有接到公诉部门书面答复或 者接到公诉部门书面答复后认为公诉部门不抗诉的理由不成立的，可以向执法办案监督组申请提交启动监督。对应当主动提交监督进行案审而未主动提交的案件，执 法办案监督组在发现后，可以转为主动启动监督。二为主动启动。启动主体为执法办案监督组。并非凡是大小案件都须主动启动，主动启动应主要针对是重大、易出 问题的案件，主要包括：扣押冻结、收缴职务犯罪案件赃款赃物的；初查后决定不立案的具有较大影响的职务犯罪案件、变更强制措施的职务犯罪案件；公安机关提 出复议复核的不捕案件；犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，拟建议公安机关撤回起诉意见的刑事案件；检察机关拟撤回起诉的刑事案件；拟改变罪名、犯罪事实，明显 影响量刑的刑事案件；公诉部门拟同意下级检察院报批的拟不起诉刑事案件；公诉部门拟决定不予支持下级检察院提请抗诉的刑事案件；当事人长期申诉、上访，经 备案审查、复查、复核后改变原处理决定的刑事案件及民事、行政申诉案件，或者决定给予国家赔偿的刑事案件及民事、行政申诉案件。对前述案件，办案部门应当 将决定或意见报执法办案监督组备案，执法办案监督组认为有必要进行案审的，启动案审监督。 

2、 运行办法。对于提交监督的事项，执法办案监督组应召集提交监督的部门、被提交监督的部门、案管部门、监察部门及其他业务部门的人员进行案审。对于主动监督 的案件，执法办案监督组应召集拟作出决定部门、有利益关联的业务部门、案管部门、监察部门及其他业务部门的人员进行案审。案审时，执法办案监督组应当邀请 检委会专职委员参加，进行指导。案审发言顺序为：先由提交监督的部门或拟作出决定部门发表意见，再由被提交监督的部门或有利益关联的业务部门发表意见，然 后由其他案审部门、个人发表意见。参加案审的各部门发表意见后，按照少数服从多数的原则形成最终意见，并报分管检察长审批。分管检察长的审批意见与案审意 见不一致的，应报检察长决定。 

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[5] 徐前权、吴建宏、吴权平：《完善检察机关办案监督机制的若干问题》，《长江大学学报》2011年第1期。