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民事公益诉讼制度发展背景下的检察机关
时间:2013-05-23  作者:  新闻来源:  【字号: | |

民事公益诉讼制度发展背景下的检察机关 

角色定位 

陈文华* 

   【内 容摘要】修改后民诉法首次规定了民事公益诉讼制度,本文试图从法条包含的原告主体资格和案件类型二个方面的解读来寻找检察机关的位置和角色,指出检察机关 在未获得原告主体资格的法律明确规定背景下,仍可以提供案件线索、固定证据、督促起诉、再审检察建议或提出抗诉,为民事公益诉讼制度的发展发挥作用。 

   【关键词】民事公益诉讼 检察机关 角色定位 

  

  十 一届全国人大常委会第二十八次会议通过的《关于修改中华人民共和国民事诉讼法的决定》,首次以立法形式确立了民事公益诉讼制度,它既是对近年来理论界和实 务界呼吁确立公益诉讼制度的直接回应,也是对民事诉讼程序制度的一大突破,具有里程碑式的意义。作为公益诉讼制度司法实践的主力军,检察机关需要重新从法 条的解读中寻找角色定位,从立法的层面寻找其发展方向。 

一、多元化原告主体下的检察机关原告资格 

在 构建民事公益诉讼制度中,如何设立原告主体成为民事诉讼法修改中最大的焦点和难点,三次提交给全国人大常委会的修改稿出现三次不同的原告主体表述,从一审 稿的“有关机关、社会团体”到二审稿的“法律规定的机关和有关社会团体”,到终审稿的“法律规定的机关和有关组织”。原告主体的曲折变化折射出其在民事公 益诉讼的重要地位,昭示出其对民事公益诉讼发展的重大影响。此次民事公益诉讼制度,突破了传统民事诉讼原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织 的条件,把原告主体确立为与本案无直接利害关系的“法律规定的机关和有关组织”两种类型,无疑是一次突破性的革命,具有重大意义。“法律规定的机关和有关 组织”成为认定民事公益诉讼原告资格的根本依据,检察机关也因“法律规定的机关”的规定再次成为焦点,检察机关是否真正成为民事公益诉讼的原告再次引发新 的一轮争议。本文试图从“法律规定的机关”中寻找答案。 

一是海洋环境监督管理部门是目前唯一法定的原告主体。根 据海洋环境保护法第90条第2款规定:“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区,给国家造成重大损失的,由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门 代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”赋予行使海洋环境监督管理权的部门提起环境民事公益诉讼权利,海洋环境监督管理部门因此成为第一个拥有民事公益诉讼 原告资格的机关。这一点无可争议。 

二是其它机关的原告资格必须获得法律的直接规定。除 了海洋环境监督管理部门外,现代社会存在许多担负管理国家、社会事务的机关,主要集中在政府机关,这些机关即使有维护国家、社会公共利益的职责,由于现行 法律还没有规定或未来得及修改,作出民事公益诉讼原告资格的规定,从而目前不具有原告资格。根据民事公益案件的类型,与损害社会公共利益范围相对应、承担 相应监管职责的行政职能部门应当有权成为该类案件的原告主体,如侵害众多消费者合法权益的案件,质量监督管理部门、药品食品监督管理部门、工商行政管理部 门等可享有原告资格;损害国有资产的案件,赋有监管国有资产职责的部门可享有原告资格。当然,这些机关的原告主体资格需要得到相关法律的确认。司法实践 中,行政机关担当民事公益诉讼原告的愿望并不强烈,其真正开展的公益诉讼并不多,因而在相当长时期内,行政机关在民事公益诉讼中的作用即使在法律明确规定 后,仍有待观察和期盼。 

三是检察机关的原告资格有待法律明确。目前,就“法律规定的机关”是否包含检察机关存在两种观点:一种观点认为检察机关因为宪法和民事诉讼法对检察机关法律监督权的规定而当然成为“法律规定的机关”,有权提起民事公益诉讼[1];另一种观点则认为法律对检察机关法律监督的规定并不必然得出检察机关就是“法律规定的机关”,检察机关是否拥有原告资格还需要得到法律的进一步明确。[2]本 文认为,首先,宪法第129条规定检察机关是国家的法律监督机关,从宪法层面确立了三个关系:第一,作为宪法所赋予检察机关的法律监督权,与行政权、立法 权、审判权并列从属于最高国家权力,这种法律监督权具有原则性、根本性和权威性。第二,检察机关作为法律监督机关,行使法律监督权,代表的是国家利益和社 会公共利益。第三,检察机关是国家的机关,是具有法律监督权的机关。其次,民诉法、刑诉法等下位法传承和详化宪法上位法所确立的法律监督权,修改后的民诉 法进一步强化了检察机关的法律监督权,对民事法律监督权的方式和范围予以拓展。在民事领域,检察机关可基于法律监督权对损害国家利益、社会公共利益的行为 进行必要的制裁和制止,可依据修改后民诉法第208条规定对生效的裁判和调解书提出检察建议和提出抗诉,至于是否以原告身份来制止损害国家利益、社会公共 利益的行为,延伸至民事公益诉讼领域内,还需要得到法律的进一步明确和完善。最后,从立法背景来看,在原告主体的确立过程中,曾有人大常委、专家、学者建 议检察机关单列于有关机关之外,[3]以 突出检察机关的特殊性和重要性,该建议最终没有被采纳,检察机关是否被包含在“法律的有关机关”中也变得模糊和不明晰,引发新的争议。因此在现有立法背景 下,检察机关是否能成为原告主体确实还需要得到法律的进一步明确。但无容质疑,检察机关的公益诉讼原告资格一定会在未来得到法律的明确,检察机关参与到民 事公益诉讼制度的建设也是历史的必然发展。 

二、发展式案件类型下的检察机关参与 

基 于公共利益内涵不确定性、外延不断发展的特质,修改后民诉法对于哪些可以成为民事公益诉讼的范围,或者说确立哪些案件类型采取了列举加兜底式的构架,在确 立两种具体的民事公益诉讼案件类型的同时,又以兜底形式为民事公益诉讼的受案范围和案件类型提供了发展的空间,是一种“发展式”的规定,比较契合中国的实 际情况。对于“确定式”案件类型和“发展式”案件类型,检察机关需要增强对其的理解,为今后的参与作好充分准备。 

一是“确定式”案件类型的理解。从 列举的两类“确定式”案件类型来看,污染环境案件已成为司法实践中最常见的公益诉讼类型。随着经济快速发展引发的污染环境行为激增与大众环保意识不断增强 之间矛盾对立的加大,提起污染环境民事公益诉讼案件的数量也大量增加。准确定性污染环境案件,必须准确把握污染环境行为的内涵和外延,厘清几重关系:第 一,污染环境行为并不是一个狭隘的、纯粹的污染行为,它既可以是一种污染行为,也可以是一种破坏行为,或者是污染和破坏行为的重叠;既可以是人为因素,也 可能是人为、自然双重作用的结果;第二,污染环境的种类多样,包括水污染、大气污染、土壤污染、噪音污染、 光污染、放射性污染等种种;第三,破坏环境行为既包括对自然资源的破坏,还包括对融入自然环境并成为自然环境组成部分的历史人文资源的破坏,如名山上历代 修建的寺庙;第四,对环境污染和破坏的危害既可以是已经造成的损害,也可以是潜在的危险。侵害众多消费者合法权益案件则成为近年兴起的另一种公益诉讼案 件。这类案件往往因垄断和不正当竞争而生,以行政干预、独享资源等形式而破坏市场秩序,从而最终侵害广大消费者的合法权益,现在出现一般商业行为侵害众多 消费者权益的趋势。如何界定一种行为是侵害众多消费者合法权益,通常但不限于从垄断和不正当竞争角度来厘清:第一,正确区分正当竞争与不正当竞争,从严把 握垄断、限制竞争和不正当竞争的界限,并且限定于垄断、限制竞争和不正当竞争行为已造成危害后果。第二,侵害众多消费者合法权益的加害方通常表现为垄断部 门,如电力、邮政、电信、铁路、银行等行业,但有向普通部门、单位或企业发展的趋势,如食品企业。第三,侵害行为通常表现为垄断式行为,如霸王条款、格式 条款、商业行规等垄断性措施,但一般性的商业行为也可成为损害众多消费者合法权益的行为,如食品企业生产销售假冒伪劣食品、危害大众健康的行为。 

二是“发展式”案件类型的理解。除 了列举的两种具体案件类型,哪些可以成为发展式的案件类型,就目前司法实践情况而言,至少可以考虑以下两类:一是侵害国有资产案件。侵害国有资产现象已成 为一大突出社会问题,一方面,部分具有监管、保护国有资产等职能的行政部门怠于履行职责,另一方面,法律授权政府部门监管、保护国有资产的职责仍还有不明 晰、不确定之处,致使国有资产流失层出不穷,国有资产遭到侵害的情形时有发生,国有资产流失成为损害社会公共利益的一大类型。对于用各种手段将国有产权、 国有资产权益以及由此而产生的国有收益转化成非国有产权、非国有资产权益和非国有收益等诸多侵害国有资产案件,应成为民事公益诉讼的范围。二是严重违背社 会道德、损害公序良俗的民事案件。民法通则第7条规定:“民事活动应当尊重社会公德,不得损害社会公共利益,扰乱社会经济秩序。”因此,一些民事行为,形 式上侵害个体利益,实质上还损害了公序良俗,破坏了社会公德,对这类对社会产生较大影响的民事行为,提起民事公益诉讼以保护良好的社会道德和维护良好的公 序风俗符合民法基本原则。相比其它类型,这类案件应当受到严格的限制:第一,应当是涉及公民的重大权益,对于公民一般性私利,不应介入。第二,严重违反公 序良俗原则,即公民行为严重违反公共秩序,严重违背善良风俗。第三,应当为人事诉讼,非纯粹的财产诉讼。如未成年人受教育权案件等。第四,受害人属于不能 行使权利情形,如侵害死者名誉、肖像、隐私并使公共利益受到损害的案件中,受害人的近亲属全部死亡,没有人主张权利。 

此 外,随着社会的不断发展、科技的不断进步以及人们观念的不断变化,损害社会公共利益的行为也在不断变化中,现实生活中将出现新型的侵犯社会公共利益行为。 因而,新型的损害社会公共利益案件可以纳入到民事公益诉讼案件中,但同时这类案件应受到更严格的限制:第一,损害社会公共利益的行为应当具有广泛性、普遍 性,其危害是已存的、严重的。第二,赋予一个特定机关以此案的唯一原告资格,达到统一的、从严的标准,而检察机关作为法律的监督机关,是此类案件最佳的原 告主体。  

三、法律框架下的检察机关定位 

检 察机关作为原告主体参与并推进民事公益诉讼制度的发展,是世界各国公益诉讼制度的基本规律。在现行法律框架下,我国检察机关还不能直接成为民事公益诉讼的 原告,担负制裁损害社会公共利益的监督者,并不意味着检察机关在民事公益诉讼制度的推进中不发挥作用。检察机关可以充分利用自身职能,发挥所积累的民事公 益诉讼经验,帮助法律规定的机关和有关组织当好原告。 

一是提供线索来源。由 于检察机关曾积极探索民事公益诉讼制度,在社会上已获得其可以提起民事公益诉讼的一定印象,加上检察机关的法律监督职责,使得检察机关可能比其它机关和组 织更能获取民事公益诉讼案件线索。检察机关既可以接受社会举报和控告的线索来源,也可能在自身履职过程中发现案件线索,检察机关可以为公益诉讼的顺利开展 提供有益的案件线索。 

二是移交证据。检察机关自身履职过程中自行发现并依法采取强制措施,如查封、扣押等手段形成的证据,可以移交给其它机关和有关组织作为其提起公益诉讼的证据和依据,但检察机关不能应其它机关和有关组织的请求而帮助其固定证据。 

三是督促起诉。对于负有监管职责的机关发现污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为后,不积极、主动地履行监管职责,检察机关可以基于法律监督者的职责督促有关机关提起公益诉讼。 

四是抗诉和再审检察建议发现公益诉讼案件的裁判或调解书损害社会公共利益的,检察机关应依职权主动向同级法院提出再审检察建议,或者提请上级检察院向同级法院提出抗诉,不受当事人是否申诉的约束。 

如果检察机关获得法律的确认成为民事公益诉讼的原告,必然准确把握自身的角色,严格区分两种身份:第一,法律监督者身份,检察机关是国家的法律监督者,即使基于法律监督者的职能而派生出提起民事公益诉讼的权利,但法律监督者的身份应当排除在公益诉讼程序之外,否则原告和法律监督者双重身份的叠加,导致职能和诉讼地位的冲突。第二,原告身份,检察机关作为民事公益诉讼的原告,是一个“程序当事人”,享受当事人的一般诉讼权利,承担当事人的一般诉讼义务,不因检察机关的身份、性质不同,就改变其在民事诉讼中的当事人诉讼地位。 

  



* 新余市政协副主席、新余市人民检察院副检察长。 

[1] 张卫平:《民事司法制度的新发展》,《检察日报》201297日第3版。 

[2] 全国人大法律委员会表示,至于哪些组织适宜提起公益诉讼,可以在制定相关法律时作出进一步明确规定,还可以在司法实践中逐步探索。 

[3] 全国人大常委南振中、严以新、金硕仁建议主体改为“检察机关与有关机关、社会团体”;全国人大代表王明雯建议修改为:“有关行政机关、检察机关及有关社会团体、公民”。参见郑赫南:《民诉法修正案表决通过 公益诉讼主体“尚有修改空间”》,http://news.jcrb.com/jxsw/201209/t20120903_939056.html 

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